第二，中央与地方关系法。

行政组织法 一、问题的提出：区域合作机制的内部视角 实施区域协调发展战略，需要区域内相关地方和部门的相互合作。只要这个目标达到了，该精简的就精简，该加强的就加强，而不是为了精简而精简。

[12]王建学：《对建立长江流域协调机制的思考》，载《中国机构改革与管理》2021年第5期。授权的意义体现为权威性与便宜性，不仅能够保证合作各方的行为正当性，还有着重要的现实意义：一是有利于提升区域协调发展在各自地方受重视的程度，有助于提升当地相关部门的配合支持力度。区域协调发展应当树立总体发展观，不能狭义理解为仅仅是经济发展、生态环境治理等常态事项，也要注意协调应对发展中的突发事件，联合应急处置。[8]固定型合作组织虽然有机构、人员和办公场所，但与科层制下的一般行政组织不同的是，该类组织通常不具有对外和对内作出决定、命令等强制性职权，主要是在关系协调、资源引介、信息传递等方面受委托而履行职责。这些内部规则应当受到法学界的重视。

合作各方可以自设机构或者联合设立机构，要重视各方负责人的关键角色，并且为合作机构配备适当的工作人员。按照《党政机关公文处理工作条例》的规定，党政机关可以采用决定、通知或者批复等作为授权的形式载体。[36]叶必丰：《基于区域合作思维的跨界污染纠纷处理》，载《法学家》2017年第4期。

[32]区域协调发展应当至少重视以下指标的考评：一是组织领导指标，重点在于区域合作机制是否建立并有效运行，包括落实地方主要负责人负总责、分管负责人具体负责的实际情况，合作机构的设立及其运行情况，相关部门分解任务、分工配合的实际情况，以及合作各方积极参与、有效实施的实际情况等。[6]行政法中内部法的目的在于为使行政公正地、高效地、合理地被执行而组织行政内部的机构，制定其运营所必要的内部手续，并整备手段。五是合作各方互评指标，即由合作各方就他方工作作出评价、提出意见和建议，包括他方参与合作的主动性、积极性、有效性情况，他方合作机构和人员的工作绩效情况，本方启动合作后的他方配合、参与情况等。此时的区域协调发展属于上级的统一部署安排。

在合作方式上，签署合作协议、发布共同宣言、召开联席会议、成立协调机构、开展联合立法和执法等都被广泛采用。联合机构会对既有的行政区划式管辖关系带来一定的影响。

区域协调发展应当树立总体发展观，不能狭义理解为仅仅是经济发展、生态环境治理等常态事项，也要注意协调应对发展中的突发事件，联合应急处置。能够通过现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不设立议事协调机构。如果合署办公中的一方具有较强的组织协调能力，则显然有助于提升区域合作机构的权威和决策执行力。这种启动规则比较明确直接。

责任规则的意义在于激励和鞭策。相较于党政机关体系内人员开展的考评来说，第三方考评在真实性、准确性和效率性等方面具有优势。根据《宪法》第3条第4款，地方发挥主动性和积极性的前提是中央统一领导。自设机构即合作各方自行在其党政机关体系中设立专职合作机构，这不同于指派某一既有机构分担合作协调职能，因为后者是所有党政机关在开展对外交往时都必须具备的基本职能。

上级机关的考评应当综合采用年度考核、日常监督检查等多种方式。参与合作的各地方党政负责人是区域协调发展的第一责任人，应当在合作机制中承担首要和主要责任。

固定型合作组织需要解决的问题在于，设立在其中一方，必然要以该方为主导，而该方政治地位、区位优势及其在更高层级发展规划中的地位决定了其主导性。按照《党政机关公文处理工作条例》的规定，党政机关可以采用决定、通知或者批复等作为授权的形式载体。

笔者认为，区域协调发展方面的授权文件应当公开。当前区域协调发展的成绩是显著的，但是也要认识到，许多合作活动还只是交流联谊性质，[30]停留在形式层面，没有取得实质性效果。[16]吴知论：《优化协同高效原则的理论和实践意义》，载《中国行政管理》2021年第12期。在科层制的等级结构下，区域合作机制的首要问题在于机构与人员。此种启动或是基于上级的要求或者授权，或是基于相关地方的关联利益诉求并磋商一致。[27]于文豪：《区域协同治理的宪法路径》，载《法商研究》2022年第2期。

授权内容的核心问题在于央地关系的处理。否则，即便建立了合作关系，如果没有日常合作，如果不知如何启动程序，那么所有的共识就只是想象、呼吁、口号和纸面上的应然。

例如，2021年成立的关中平原城市群区域合作办公室，由陕西西安、宝鸡、咸阳、铜川、渭南、杨凌、商洛，山西运城、临汾，甘肃天水、平凉、庆阳，以及观察员延安、三门峡14市（区）政府共同参与，办公室常设在西安，各方派员常驻、集中办公。如果区域协调发展涉及法律、行政法规以及部门规章、地方性法规、地方政府规章的调整适用，应当由有权机关按照法定程序予以授权，或者及时修改相关条款。

基于我国的地方组织法律制度，上级政府工作部门与下级政府之间不具有领导关系，不能直接对下级政府作出命令。[30]俞祺：《从区域协作到区域性规范——兼论区域合作文件的性质与效力》，载《中国行政管理》2021年第9期。

授权应当体现共同上一级党政机关的意志，其具体实施机构可以相对灵活。二是有利于上级机关的知情和监管以及后续的政策供给，有助于合作各方持续从上级机关获得合作动力，也能够避免因人事变动而对合作活动可能带来的不利影响。尽管在一般意义上，省级内部的地方间合作无需报经中央同意，但是基于对中央集中统一领导的尊重和维护，中央明确各级地方概括性的协调发展合作权是有必要的。[31]张彪：《地方政府跨域合作的合宪性问题与制度进路》，载《南京社会科学》2016年第8期。

按照民主集中制的要求，该地方辖区内的重要事务经由民主讨论、广泛发表意见后，行政首长具有最后决策权，并对此全面负责。《中国共产党机构编制工作条例》第3条第4项规定，机构编制工作必须坚持机构编制瘦身与健身相结合的原则：适应经济社会发展变化和财政保障能力，管住管好用活机构编制，严控总量、统筹使用，科学增减，不断提升机构编制资源使用效益。

[33]俞祺：《从区域协作到区域性规范——兼论区域合作文件的性质与效力》，载《中国行政管理》2021年第9期。在不涉及人大立法调整的情况下，出于更好提升合作行为的法治化内涵的立场，可将有关合作行为提请共同上一级人大或其常委会作出支持性的决议或者决定，或者基于上级党政机关的决定而由合作方的人大或其常委会作出支持性的决议或者决定。

因此，上级机关是考评地方开展协调发展工作的直接主体。例如，黄河流域生态保护和高质量发展协作区联席会议自1988年开始持续举行，2020年举行了第三十一次联席会议，由水利部黄河水利委员会以及陕西、山西、内蒙古、山东、河南、四川、甘肃、青海、宁夏、新疆等省区政府和新疆生产建设兵团共同参与。

考评结果优秀的，可为其增加拨付财政资金、提供更充分的优惠政策。这在民主意义上有助于提升区域协调发展的合法性程度，同时便于人大监督。如果中央或者省级地方要调整管辖权的横向配置，必须以成文法律为依据。[17]《党政主要负责同志要亲力亲为抓改革扑下身子抓落实》，载《人民日报》2017年2月7日第1版。

按照《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的规定，议事协调机构承担跨行政机构的重要业务工作的组织协调任务。[15]刘权：《党政机关合署办公的反思与完善》，载《行政法学研究》2018年第5期。

启动规则的重要性在于，它在程序上决定着合作机制能否实际运行。[36]当然，基于党政体系的内部交往规则，此种违约情形未必实际出现，但是在合作机制中明确该种责任规则，有助于合作各方提升对协调发展行为的重视程度和推动力度，亦有助于上级机关建立基于规则的领导、监督和协调模式。

作者简介：于文豪，中央财经大学法学院教授、博士生导师 文章来源：《法学杂志》2022年第3期 进入专题： 区域协调发展 区域合作机制 。把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来。